成都的账本
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撰文| 张银银
这一天，一年半以前或许就已经注定。
7月11日上午，成都市召开干部大会，宣布唐良智任成都市委书记。和彼时，唐先生从武汉市长任上调任成都，担任副书记，随后当选该市市长时一样。此次，唐先生的升迁，再次引发政经界热烈讨论。下一步，意味着什么，很多人都在猜想。
在媒体的报道中，唐先生重视工业、鼓励创业、热衷基建，特别是地铁，这“三板斧”成为他的重要标志和符号。从武汉到成都，躬力实践，赢得赞誉。
今天，这名“60后”官员，正式成为四川省省会成都这座副省级城市的一把手，“杠杆游戏”借此机会和大家分析一下成都——这座他主政城市的真实账本，一窥其执政思路和未来艰险。
壹|2016年财力较2015年预计低增长
1、2015年财力中规中矩
2015 年，成都的财力没有明显大增，其中政府性基金预算收入下滑幅度还很大。也有表现抢眼的：成都高新区、成都天府新区直管区财务实现了高增长。
成都全市一般公共预算收入中规中矩。完成 1154.4亿元，占预算的 101.7%，增长 12.6%，加上级补助收入、债券转贷收入、调入预算稳定调节基金、调入资金、上年结余等925 亿元，收入总计 2079.4 亿元。
成都全市一般公共预算支出略有结余。完成 1478.6亿元，占预算的 91%，增长 10.3%，加上解省支出、债券还本支出、安排预算稳定调节基金等 453.7 亿元，支出总计 1932.3 亿元。收支相抵，年终结余 147.1 亿元。
这一成绩来之不易，在成都市财政局的表述里，通过依法加强收入征管，财政收入才实现稳定增长。
图1.2015年中国主要城市一般公共预算收入排名 图表来源|百度贴吧网友“大可不必牛”
2015年，成都政府性基金预算收入下滑厉害。收入完成 803.3亿元，占预算的 96.5%，下降 19.7%，加上级补助收入、债券转贷收入、上年结余等 479.3 亿元，收入总计 1282.7 亿元。
2015年，成都政府性基金支出，略有结余，但下滑也很厉害。完成 759.2 亿元，占预算的 81.8%，下降 23.3%，加调出资金、债券还本支出等 354.3 亿元，支出总计 1113.5 亿元。收支相抵，结转下年支出 169.2 亿元。
2015年，国有资本经营收入可忽略不计。当然，这不是成都的问题，很多城市都这样，你懂的。市级国有资本经营收入完成3.35 亿元，加上年结转收入 0.44 亿元，收入总计 3.79 亿元。市级国有资本经营支出完成 2.73 亿元，结转下年支出 1.06 亿元。
成都高新区2015 年，一般公共预算收入完成 140.9 亿元，增长 22.4%；一般公共预算支出完成 146.4 亿元，增长 20.4%。政府性基金收入完成 55.8 亿元，增长55.8%；政府性基金支出完成 33.3 亿元，下降 18.4%。
成都天府新区直管区2015 年，一般公共预算收入完成 32.8亿元，增长 18.4%；一般公共预算支出完成 52.6 亿元，增长 2.1%。2政府性基金收入完成 97.7 亿元，增长 31%；政府性基金支出完成 92.4 亿元，增长 59.4%。
2、2016年财力或无大增长
根据《成都市2015年财政预算执行情况和2016年财政预算草案的报告》，2016年成都市及高新区、成都天府新区直管区的预算安排，无论一般公共预算收入，还是政府性基金预算收入，增速基本都定在10%以内。
如果没有意外，2016年成都市各级政府的财政收入，增速不会太高。
贰|2016年财政对工业、服务业、交通等的投资或小于2015年
1、2015年对经济的各项投入力度很大
和很多城市PPP高歌猛进比，成都这方面进展算是起步。2015 年，成都市级财政用于引导社会资本投入方面的资金总规模 12.23 亿元，实施政府与社会资本合作（PPP）项目 10个；
消费刺激力度很大，其中打造成都购物天堂行动计划、房地产托市非常抢眼。投入财政补助资金3.28 亿元，建立新能源汽车全方位财政支持体系。投入 9445 万元，支持购物天堂行动计划、中华老字号餐饮传承、进口商品直营店建设，以及举办成都时装周、美食节等品牌节会。补助金融机构 2.82 亿元，用于向购买首套住房和普通自住商品房的家庭提供基准及以下利率贷款；
结构性减税和普遍性降费开局不错，全年共减免 11.27 亿元。推进“营改增”试点扩面，共计减税 66.45 亿元。全面落实国家小微企业税收优惠政策，累计减税 3.12 亿元；
为支持中小微企业发展，成都全市财政安排资金 5.26 亿元，与担保公司配套建立规模 8 亿元的中小微企业贷款风险补偿资金池，放大 10 倍定制“壮大贷”金融产品，向 63 家企业投放贷款4.43 亿元。设立规模 1 亿元的民营企业应急周转金，解决企业临时性资金周转困难，放款 6850 万元。支持政府采购中标的企业凭政府采购合同申请融资担保，试点银行共为中标企业提供贷款2584 万元；
工业支持力度很大。成都市级财政投入52.39 亿元，重点支持电子信息、汽车、轨道交通、航空航天、生物医药等产。培育电子信息、汽车、机械、食品饮料及烟草 4 个千亿级产业——相对于一些城市动辄5000亿级的产业体量或规划，这也真实反映出成都工业的目前实际情况；
现代服务业上的投入依旧很大，成都市级财政投入 20.08 亿元。其中，支持物流园区、汽车整车进口口岸、进口肉类指定口岸建设，保障 8 条国际直飞航线、103 列“蓉欧快铁”顺利开行非常抢眼。目前，内陆城市国际航线起步阶段、中欧班列基本都要靠补贴，成都也不例外，其实也符合成都发展实际。另外，开展城市旅游营销，与海航旅游集团有限公司共同出资设立旅游产业发展基金，支持成都世界旅游目的地城市建设，也是一个亮点；
成都市级财政投入 34.81亿元，支持现代农业发展。和工业、服务业财政投入比，这一财政支持并不低，反映出成都天府之国农业发达、乡村旅游、现代农业的积极和蓬勃态势；
双创方面，成都市级财政投入25.02 亿元，推动创新驱动发展。成功申报国家首批小微企业创业创新基地示范城市，争取中央财政资金 9 亿元。推出规模 1 亿元的“创业贷”产品，设立规模 2.3 亿元的科技创业天使投资引导资金，联合创投机构、高校院所等共同出资设立 7 支天使投资基金。设立规模 2.3 亿元的科技债权融资风险补偿资金，引导共建 31.8 亿元的债权融资资金池；
巨资砸进交通，成都市级财政投入 240.86 亿元。保障了地铁 1 号线南延线、4号线一期和成渝客专建成通车，积极推进地铁 3 号线等 7 条地铁线路和西成客专、成昆、成蒲等铁路干线加快建设，及公交、城市道路建设等。
这一数字看似很大，但轨道交通、快速铁路建设投资巨大，相对于成都雄心勃勃的2020年500公里地铁通车、150公里在建计划，投入还需要加大；
民生、扶贫领域，不多言，正常投入。
2、2016年各项投入拟缩水
或许，财力增速较慢，其他硬性支出较多，加上下一章节会分析到的债务问题——2016年，成都市在工业、服务业、农业、科创、交通等上的投入拟都缩水。
科技创新和产业发展拟支出 72.1 亿元，对照上面的数据，这比2015年低了不少。
其中，安排工业项目资金 26.4 亿元；
安排服务业项目资金 16.7 亿元，主要用于打造具有国际影响力购物天堂、加快建设世界旅游目的地和西部金融中心、推动电子商务发展等方面，新增支出主要用于“蓉欧快铁”开行和物流航线补贴，以及出资组建四川省信用再担保公司；
安排农业项目资金19.9 亿元，主要用于建设都市现代农业示范基地、打造“天府品牌”、大力发展农产品精深加工业、促进乡村旅游提档升级等方面；
安排科技创新项目资金 9.1 亿元，主要用于以企业创新能力提升为核心的科技“六大工程”、“创业天府”行动计划、国家自主创新示范区和成都科学城建设等方面，新增安排了“菁蓉镇”建设补助 0.6 亿元，成都人才计划专项资金增加到 2亿元。
城乡基础设施建设和交通建设拟支出 161.5 亿元，显然，这也比2015年低了很大一截。
其中，安排轨道交通建设资金 43.5 亿元，主要用于地铁 6、8、9、10、18 号线开工建设，成都火车站枢纽扩能改造、成昆铁路、西成客专建设，以及 IT大道有轨电车建设等项目；
安排资金 5 亿元，保障成灌、成彭等市域内既有铁路公交化运营改造；
安排资金 27.3 亿元，主要用于红星路和老川藏路综合改造、城市路网优化、中心城区交通拥堵治理，以及农村公路建设和农村公路病害桥梁改造整治等方面；
安排成都天府新区直管区建设资金 10 亿元、“北改”工程资金 5亿元，支持成都天府新区直管区加快建设和继续实施“北改”工程；
……
要完成轨道交通的建设目标，2016年这点政府拟投入资金，显然是不够的，要么平台公司给力，要么PPP取得大进展。
叁|债务率至少接近警戒线，债务压顶略有减轻
成都市经省政府核定，并报请该市十六届人大常委会十九次会议审议批准的 2015 年政府债务限额为 2231.9 亿元。当年偿还到期政府债务 550.83 亿元，举借省转贷置换债券 382.78 亿元、新增债券 70.81 亿元，截至 2015年底，成都全市地方债务余额为 2063.85 亿元，比 2014 年 2161.09 亿元减少97.24 亿元。
而成都市截至2014年的债务中，市本级 776.55 亿元，区（市）县 1384.54 亿元。
2015 年以前，成都市举借的政府债务具体为：
一、市政道路、轨道交通、城市供水、污水处理等城市基础设施建设 326.39亿元；
二、公路、铁路、机场、港口、乡村道路等交通基础设施建设 262.54 亿元；
三、公共租赁住房、棚户区改造等保障性住房建设 313.19 亿元；
四、教科文卫、农林水利、生态环境、社会保障等公益性事业发展 110.64 亿元；
五、土地收储 688.46 亿元；
六、产业发展、化解地方金融风险及其他方面459.87 亿元。
和很多城市一样，2015年，成都市通过债券资金，降低了融资成本，每年可节约利息支出约 20 亿元。
成都市财政局认为，因为宏观经济环境趋紧，财政收入增速明显放缓，财源建设需要进一步加强；财政支出刚性不断增加，收支矛盾日益突出，财政中长期压力明显加大；预算管理体制机制还不健全，一些部门财经纪律意识淡薄，财政资金使用的规范性、绩效性有待提高等……
按照成都市财政局发布的数据，2014 年末该市政府债务率为 84.15%，预计 2015 年末为86%左右，未超过 100%的风险警戒线。
但通过上文第一章节和本章节的数据，我们可以计算出，截至2015年底，成都市政府性债务率（债务余额/政府年度全部收入）约为105.42%。当然，这个数据有争议，涉及对口径的理解问题，各种算法都有其道理。
考虑到政府基金收入的大头，土地出让金收入有时不稳定，特别是房地产行情不好时会下降，因此，政府年度全部收入也可能跟着下降。
另外，地方政府公布的地方债务余额口径，往往偏小。而地方政府性债务实际包含三方面：各级政府负有偿还责任的债务、政府或有债务负有担保责任的债务、可能承担一定救助责任的债务。
虽然审计部门强调，政府负有担保责任的债务是指由政府提供担保，当某个被担保人无力偿还时，政府需承担连带责任的债务；政府可能承担一定救助责任的债务是指政府不负有法律偿还责任，但当债务人出现偿债困难时，政府可能需给予一定救助的债务。后两类债务均应由债务人以自身收入偿还，正常情况下无需政府承担偿债责任，属政府或有债务。以上三类债务不能简单相加。
但从中国国情出发，以上三类地方政府性债务的偿还，几乎都和地方政府密切相关——实际是最终的责任人，除非赖账。
因此，我们不能说以上三类债务，全部认定为地方政府的真实政府性负债，至少最终要承担责任的债务比成都市公布的数据要高一点。再加上地方上往往有些财务和会计手段。
通过以上多方面分析，成都市的实际政府性债务率，起码也是接近警戒线。而这个债务率，在国内省会、直辖市里，至少也不算低。
成都市财政局也坦诚：
“我市政府债务规模适度，结构合理，风险可控。但也有个别区（市）县债务风险较高。对风险较高的区（市）县，将督促其制定债务风险化解方案，通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产、引入社会资本等方式，多渠道筹集资金，消化存量债务，逐步将债务风险指标控制到警戒线以内”。
为控制债务，成都市财政局在《关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案的说明》中提出：一是实现多层次监督。主动接受人大监督，向人大报告债务限额和政府举债情况；加强审计监督，将政府债务的举借、管理、使用、偿还和风险管控情况纳入党政主要领导干部经济责任审计范围；积极接受社会监督，定期公开政府债务情况。
二是实施政府目标考核。将政府债务管理情况纳入市政府对区（市）县政府目标考核范围。
从这些措辞中，可以体会成都市的债务压力和控债决心。
肆|新官上任，压力不小
值得注意的是，在收入放缓，债务压力较大的背景下，成都市政府自身成本开支也在压缩。
经成都市财政局汇总，2016年成都市市级使用财政拨款安排“三公”经费31718.97万元，较2015年预算减少3685.07万元，下降10.41%。其中：
因公出国（境）经费2663.3万元，较上年增加356.03万元，增长15.43%，增长的主要原因是增加了财政拨款安排的教师出国学习交流经费；
公务车辆购置经费6078.8万元，较上年减少571.4万元，下降8.59%；
公务车辆运行维护费19161.45万元，较上年减少2011.4万元，下降9.5%；
公务接待费3815.42万元，较上年减少1458.3万元，下降27.65%。
以上绝大部分降幅，几乎都大于成都市2016年财政各项收入的增速预计。
而上文第二、三章节的数据和分析表明，成都市2016年财务和债务压力较大，这既是成都市对经济发展情况的预判，反过来政府收入和支出放缓，也影响财政刺激和经济发展。
重视工业、双创、基建的唐书记刚上任，如何利用有限的财政资金，打好财政仗，解决好债务压力，不容易。
本文参考资料：
《成都市 2015 年财政预算执行情况和2016 年财政预算草案的报告》
《2016年成都市市级政府性基金支出预算明细表》
《<2016年成都年鉴>财政部分》
《关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案的说明》
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